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按照拉德布鲁赫的描述，在作为法律规制对象的人即客体，和作为立法者的人即主体这两个分析维度上，宏观的演进轨迹都近似表现为一道上升的螺旋。

[17] 1918年7月俄罗斯社会主义联邦苏维埃共和国宪法第32条中规定，全俄苏维埃中央执行委员会负责监督苏维埃宪法……的实施情况。【参考文献】 {1}邵晖：‘检察一词的语义学探析，载《国家检察官学院学报》2012年第2期。

把维护统一法制视为检察机关的职能，这是由当时维护国家统一的历史情势决定的。{20}闵钐主编：《中国检察史资料选编》，中国检察出版社2008年版。即，新中国检察权的设置具有独立的宪法来源，检察制度是由宪法设立的独立的法律制度，它的独立性体现在，既不隶属于政府，像西方那样具有行政权的属性，更不从属于法院系统，是我国宪法创设的独立的法律监督权力体系。第三，检察机关的组织体系和检察官管理制度比较严格{22}(P.633)。{18}［苏］奥尔洛夫、列别金斯基编：《苏联检察制度史》，东欧所译，人民出版社1954年版。

这种既吸收旧式纠问制模式又借鉴英美弹劾制模式的检察制度，随着拿破仑法国的兴起而传播到世界各地。受法律人才缺乏等客观条件的限制，基层司法机构的建设始终是司法改革的难点。(36)按照美国立宪者的看法，代议机关的功能是遴选意志(will)，行政部门执行强力(force)，司法部门负责判断(judgment)，三个机关正因在性质和功能上有所不同，才能各司其职、各负其责，形成建设性的权力制约关系。

以下四个部分，分别对造成案多的三个通常归因以及人少背后的政治根源作一反思性讨论。政治过程把矛盾和纠纷化解在法院之外，解决在基层和萌芽状态，减少矛盾向司法系统汇集。(28)《道路交通安全法》将交警部门出具的事故责任认定书定性为处理交通事故的证据，当事人不得提起复议，交警的认定是否正确最终由法院来审理确认。值得注意的是，基于政治考虑的便民措施，不是作为一个选择性的而是作为压倒性的目标出台的，它不惜承受其对司法规律的负面影响。

(28)加之《道交法》加大了事故赔偿力度，肇事方往往缺乏足够赔偿能力，强调诉讼救济同时降低当事人通过协商解决问题的动机，这些因素引发了诉讼的增加。在我国，政治过程堵塞制造和转移的纠纷主要流向两个渠道：一部分流入信访过程，一部分流向司法过程，而相当一部分涉诉信访案件借助体制的强制性力量又回流到了司法过程，使得法院的负荷雪上加霜。

⑨后者如一些关涉公民重大财产和人身利益的事项，如土地征收、房屋拆迁、计划生育等，即使公民有再强的权利意识，也难以敲开法院的大门。(18)参见2007年4月3日《法制日报》、2007年4月2日《青年报》等的报道。(14)李章军、尤先夫、庞彩虹：完善司法便民措施，提高司法为民水平——浙江省象山法院关于司法便民长效机制建立与完善的调研报告，载2010年7月29日《人民法院报》。(22)尤其在那些强调市场自身作用的经济学家看来，《劳动合同法》是在以一种错误的方式追求其保护劳工权益的目的。

其次，许多法官并不在一线审判案件。《物权法》(及先前的草案)的制定、2004年宪法修正案对私有财产的强调，都与大规模资本外逃引发的高度社会关注在时间和逻辑上存在密切关联。第三，重诉讼救济而轻政治过程的法律理论，把保护个体利益的方式局限于诉讼而非参与性的、以优化公共权力品质为目的的公民意识。此外，全国人大代表陈舒、律师王禄生、江苏法官张涛、广西法官蒋贤铮等，在不同媒体上亦曾质疑案多人少。

其次，地域性差异是观察问题变化趋势中的一个必然特征，案多问题在过去数十年日益明显，也是从经济发达地区开始的，而随着中国经济的发展、城市化进程的加快和社会的逐渐陌生化，这一问题势必扩展至更为广泛的地区，而且从整体来看，正如前文数据显示的，中国法院总体上面临巨大的案件负担这一事实是有目共睹的。德国法学家耶林在他著名的为权利而斗争演讲中所强调的，也是权利的道德与政治价值而非个人利益：牺牲一种被侵害的权利是怯懦的行为，人们的这一行为招致耻辱，招致对共同体的最大损害。

第二部分反思权利意识对法院诉案增加的影响。法治本为定纷止争，扭曲的权利意识带来的却是诉讼陡增。

另据朱景文教授对外国经验的研究，随着社会的稳定，从失范走向规范，诉讼增长率会降低。事实上，即使是改善法院的人财物供给，在本质上也是一个应该交由政治过程解决的问题，它需要经受公共审议，并与界定司法的恰当功能相提并论。我国是14.4个，位列法官数量较多国家之列。第三，特别需要强调的是，中国法院不但面临前述案件增加型负担，而且承担着沉重的功能增加型负担。朱景文：中国诉讼分流的数据分析，载《中国社会科学》2008年第3期。我国法院受理案件数量已连续增长30余年，由1978年的61万件增加到目前的1200多万件，增长约20倍。

第一，严重缺失的行政监控。⑥与此同时，案多也存在纠纷类型分布上的差异，增加的案件主要集中于传统民商事特别是婚姻家庭纠纷、经济和金融纠纷、交通肇事案件以及劳动争议，而行政诉讼案件即使在东部地区增长也不明显。

这从一个侧面显示了《劳动合同法》深层立法动机同其法律后果之间的紧张。⑦约翰•杜威也很早就指出，从历史上看，凡争权利的运动，都因反对坏政府和官吏侵害个人自由而起，对于个人而言政治权利——参加选举和公共政治生活的权利是最为重要的，无此则其他权利难以得到保障[3]。

[21][美]理查德•A.波斯纳：《法律的经济分析》(下)，蒋兆康译，中国大百科全书出版社1997年版。另外，从全国范围来看，尽管法院处理的案件总量呈快速增长趋势，但也存在较为明显的区域性差异和案件的结构性差异。

这显然是由我国法院管理体制的高度行政化造成的，不过，在现状暂时无法改变的前提下，将一部分法官投入非审判部门，也是权宜之计(29)。基于此，有必要对案多人少作出新的理解，并探究不同的应对思路。(14)另一份研究表明，法官的沉重工作负荷反过来影响到了便民措施的执行，在很大程度上抵消了便民价值。在《办法》出台前的协商过程中，最高法院希望遵循区别对待原则降低诉讼费，以免加剧司法经费困难，但最终没有被采纳。

2012年部分国家每10万人拥有法官的数量为：美国10.59个，英国6.77个，德国24.46个，法国9.5个，日本2.73个。二、许多行政案件被拒绝受理，根本没有进入司法过程。

另一方面，先前为强化中央财政而进行的分税制改革，仍一如既往地激励着地方政府对土地财政的病态依赖，这种情况不改观，可以预见未来的公共权力侵权仍将大量存在。回避当前社会矛盾的结构性根源，罔顾国家治道危机，通过强化诉讼主义来解决问题，最终会导致政治过程与司法过程的双重失灵。

功能增加型负担是过去十几年中国法院面临的一个新问题，它不一定直接表现为案件量增加，而主要表现为非司法目标的嵌入使得个案处理难度的加大，以及对司法自身专业与独立属性不同程度的扭曲，案多人少之所以广受关注，实际上是内在地包含这个因素的，只是质疑的声音仅仅注意到了案件负担这个方面。但是，或许我国的问题并非由于我们的法律太少，而是宪法所确认的政治表达机制严重堵塞。

这里仅回应前述行政诉讼的例子，虽然在一些地区，与传统民商事案件、经济案件、劳动争议案件、交通肇事案件增长的同时存在行政案件没有相应的增长甚至有减少的情况，但这与其他领域的案件增长有着相同的原因。案多人少通常被归结为四个原因：1.公民权利意识的增强，使纠纷更多地以诉讼方式解决。哈佛法学院的玛丽•格伦顿教授指出，在那之前美国人对权利的理解，完全与政府的结构性问题相连——关注联邦与州或者联邦政府内部的权力分配，这种理解一直遵循着建国时代亚历山大•汉密尔顿的看法：宪法本身就是权利法案，把权力约束好了人民自然拥有自由，无须明确列出权利条款[7](P.430)。如果人大积极强化司法经费的刚性保障，减少法院同地方政府的无规则博弈，则能够有效提高司法的独立性，改善法院发挥正常功能的外部环境。

特别是劳动争议案件，按照新《办法》，这类案件的收费标准是每件10元，适用简易程序减半(5元)，调解还能再减半(2.5元)。中国法院实际上面临两类沉重负担：一是前面述及的由于诉讼骤增而带来的案件增加型负担。

(24)在缺乏民意监控和独立司法权威约束的情况下，刚性的法律规则已无情地让位于短期政策考虑或被地方利益绑架。基于此，我们致力于改善法院人财物供给和法院系统内部管理方式改革的努力，终究是治标而不治本，十多年来中国司法改革进二退三、缺乏制度性累积效应的现实也表明，必须跳出司法谈司法改革，从推进国家政治体制改革、改善公共治理的结构性方面寻求出路，这本是多年来执政党和社会的一个原则性共识。

这部法律加剧了非诉讼纠纷处置机制的萎缩，使法院几乎成了纠纷的唯一解决场所，公安交管部门、保险行业协会、保险公司、人民调解委员会的纠纷解决作用严重弱化，法院在道路交通事故损害赔偿纠纷的诉前调解、诉调对接机制也更加不畅。戎老虎、耿艳苹、柴志峰：浅议农村土地补偿费分配纠纷的受案范围，载《黑龙江省政法管理干部学院学报》2010年第1期。